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本月初，国务院办公厅发布了关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知，引起媒体热议。近日，杨春宝高级律师就此接受Press TV记者采访，杨律师介绍了安全审查制度出台的背景以及该制度出台前实际操作情况，分析了安全审查的重点领域。杨律师强调，在过去，我国政府部门安全观念局限于军事安全与政治安全，对于经济安全重视不够，导致一些经济领域被外资控制，一些知名民族品牌在外资并购后被雪藏，严重影响了中国的国际竞争力。杨律师还就该制度对于外资在华投资的影响、该制度在执行中将会面临的困难和挑战回答了记者的提问。
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杨春宝一级律师简介
杨春宝一级律师，大成上海高级合伙人、资本市场部主任、国资基金研究中心主任，大成中国区私募基金专业带头人、科技与文化法律研究中心联合牵头人。执业30余年，长期从事私募基金、投融资、并购重组法律服务，尤其对对赌研究颇深且具有非常丰富的实战经验，并专注于金融机构股权投资业务。2004年起多次入选The Legal 500"私募基金"和"公司与商业"等境内外各类律师榜单，代理的中国法院首例适用外国法律审理外国公司的董事损害小股东权益纠纷案入选上海高院发布的《上海法院域外法查明典型案例》和威科先行"要案头条"。入选上海涉外法律人才库、上海市司法局鼎新法治人才库、上海国有企业改制法律顾问团，具有上市公司独立董事任职资格，系多家知名高校的兼职教授或兼职研究生导师及上海市商务委跨国经营人才培训班讲师。出版《私募股权投资基金风险防控操作实务》等16本投融资法律专著。了解更多常见法律问题
外资并购安全审查制度出台的背景是什么？
第一，从法律概念与规则看，外资并购安全审查制度是国家对外国投资者并购境内企业可能影响国家安全的交易进行审查的行政程序。其核心规则在于，凡属于国防安全、经济安全等关键领域的外资并购，须经专门机构评估并作出批准或否决决定。该制度并非限制所有外资并购，而是聚焦于可能危及国家安全的特定情形，体现了投资自由与安全监管的平衡。第二，杨春宝律师在采访中指出，过去我国政府部门的安全观念局限于军事安全与政治安全，对经济安全重视不够，这种观念滞后导致部分经济领域被外资控制，一些知名民族品牌在外资并购后被雪藏，严重影响了中国的国际竞争力。正是基于上述现实教训，国务院办公厅发布通知建立安全审查制度，目的是弥补经济安全监管的制度空白。第三，从实务角度看，外资投资者应意识到，安全审查制度的出台意味着涉及敏感行业或关键企业的并购交易将面临更严格的行政审查。企业应提前评估自身交易是否属于审查范围，对可能触及安全红线的交易，需准备充分的经济利益与安全影响分析材料，并在交易架构设计中预留审查时间，避免因审查程序导致交易失败或延误。
安全审查制度对外资在华投资有何影响？
第一，从法律概念与规则看，安全审查制度属于外资准入管理中的特别监管措施，其适用范围通常限定于涉及国防安全、经济安全、关键基础设施、关键技术等领域的外资并购。审查程序一般包括申报、初步审查、特别审查等阶段，审查结果可能为通过、附加条件通过或禁止交易。该制度不改变对外资普遍欢迎的基本政策，仅对特定敏感领域施加额外程序义务。第二，杨春宝律师接受采访时分析了该制度对外资在华投资的影响，他强调安全审查制度的建立将使外资在华并购更加规范透明，同时也会增加部分行业的交易不确定性。特别是以往一些外资通过并购控制国内行业龙头或知名品牌的做法，今后将面临更严格的审视。对于符合国家产业政策且不触及安全领域的外资并购，影响相对有限，但对于涉及重点安全领域的交易，外资需投入更多合规成本和时间成本。第三，从实务指引看，外资企业应建立专门的风险评估机制，及时跟踪安全审查制度的实施细则和申报指南，对拟并购目标所处行业和业务性质进行预判。同时，可通过与中国律师合作设计合理的交易架构，例如调整持股比例、剥离敏感业务或引入中方合作伙伴等方式降低审查风险。在交易文件中应设置与安全审查结果挂钩的终止或调整条款，以保障交易各方的合法权益。
安全审查制度在执行中面临哪些困难？
第一，从法律概念与规则看，安全审查制度的执行难点首先在于审查范围的界定。法律上对于国家安全这一概念本身具有开放性和动态性，不同时期、不同领域的国家安全重点可能不同，因此如何精确划清哪些行业、哪些交易必须纳入审查，缺乏明确统一的标准，容易在个案中产生争议。此外，审查机构之间的职权划分与协调机制也是执行中的关键难点，涉及多个部门时如何避免多头发审或审查真空。第二，杨春宝律师在回答记者提问时指出，该制度在执行中将会面临困难和挑战。他提到以往安全观念的局限性，说明新制度需要克服既有的监管惯性，同时也需要解决审查标准的透明度问题。具体而言，审查程序中的时限控制、审查决定的司法救济途径以及是否符合WTO规则等国际义务，均可能引发外国政府和投资者的关注与质疑。此外，如何区分正常商业并购与具有安全风险的并购，需要专业判断与详实证据，实际操作中极易产生分歧。第三，从实务角度，应对执行困难的建议包括：制定并公开审查指引和负面清单，明确审查门槛；建立跨部门联合审查机制，规范审查流程和时限；完善复核程序，为投资者提供申诉渠道。同时，外国投资者在交易前应充分评估安全审查风险，主动与审查机构进行前期沟通，了解监管态度，必要时可调整交易方案。对于涉及敏感领域的交易，建议聘请熟悉中国监管实务的专业顾问参与全流程管理，以降低制度执行不确定性带来的商业损失。
以上内容仅供参考，不构成法律意见。如需专业法律服务，请联系杨春宝一级律师：chambers.yang@dentons.cn
