日前，《21世纪经济报道》记者就某地地方政府为进行基本建设项目以及开发区建设项目融资提供相关担保事宜采访杨春宝高级律师。杨律师向记者介绍了各地地方政府进行基本建设项目以及开发区建设项目一般模式，即由政府成立项目公司或者开发公司，并投入一定的资本金，其余建设资金则由项目公司向银行（一般是银团）贷款。贷款必然涉及融资担保，杨律师介绍了各种可行的担保方式，包括土地使用权抵押、在建工程抵押、土地收益权质押、特许经营权质押、应收账款质押以及其他各种可行的合同权益质押等。对于这些担保方式中，有些权利的来源直接与政府相关，是否违反政府不得提供担保的规定，杨律师认为，只要经过全面、仔细的设计、论证，完全可以保证担保的合法性，当然，相关的程序也必须符合相关法律规定。
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杨春宝一级律师简介
杨春宝一级律师，大成上海高级合伙人、资本市场部主任、国资基金研究中心主任，大成中国区私募基金专业带头人、科技与文化法律研究中心联合牵头人。执业30余年，长期从事私募基金、投融资、并购重组法律服务，尤其对对赌研究颇深且具有非常丰富的实战经验，并专注于金融机构股权投资业务。2004年起多次入选The Legal 500"私募基金"和"公司与商业"等境内外各类律师榜单，代理的中国法院首例适用外国法律审理外国公司的董事损害小股东权益纠纷案入选上海高院发布的《上海法院域外法查明典型案例》和威科先行"要案头条"。入选上海涉外法律人才库、上海市司法局鼎新法治人才库、上海国有企业改制法律顾问团，具有上市公司独立董事任职资格，系多家知名高校的兼职教授或兼职研究生导师及上海市商务委跨国经营人才培训班讲师。出版《私募股权投资基金风险防控操作实务》等16本投融资法律专著。了解更多常见法律问题
政府基建项目融资常见担保方式有哪些？
政府基建项目融资通常由政府成立项目公司或开发公司，投入部分资本金，剩余资金向银行或银团贷款。为保障贷款偿还，实践中可采取多种担保方式。其一，土地使用权抵押，即以项目所涉国有建设用地使用权设定抵押，这是最基础且常见的增信措施，但须注意土地取得方式、出让金缴纳及权属是否清晰。其二，在建工程抵押，即对施工中的建筑物及其占用范围内的土地一并抵押，需在办理抵押登记时明确工程进度与抵押范围，防止与后续新增工程产生权利冲突。其三，土地收益权质押，即项目公司以其未来从土地出让或开发中获得的收益作为质押标的，但收益权性质与可实现性需在合同中详细约定，并办理相应登记或备案。其四，特许经营权质押，适用于污水处理、垃圾处理、高速公路等具有特许经营属性的项目，质押标的为政府授予的特定经营权利，其价值评估与质权实现方式应依据特许经营协议的具体条款设计。其五，应收账款质押，包括项目产生的收费权、政府购买服务款项、财政补贴等，质押需在中国人民银行征信中心动产融资统一登记公示系统办理登记，以对抗第三人。此外，其他合同权益质押如项目收益权、保险受益权等也可作为补充。选择担保方式时，应综合考虑项目类型、现金流特征、政府支持力度及法律合规要求，确保担保权利有效设立且具备可执行性。
涉及政府的权利质押是否违反政府不得担保规定？
政府不得提供担保的规定旨在防止地方政府违规举债或变相增加隐性债务，但并非所有与政府相关的权利质押都当然违法。核心判断标准在于担保主体与担保财产的性质。如果由政府直接作为保证人或以财政收入提供担保，则违反监管红线；而项目公司以自身合法取得的特许经营权、土地收益权、应收账款等财产权利设定质押，属于企业自主融资行为，不属于政府提供担保。杨春宝律师认为，只要经过全面、仔细的设计和论证，完全可以保证担保合法性。实务操作中需注意三点：第一，权利来源必须具有合法依据，例如特许经营权应通过公开竞争程序取得，并有明确的授权文件；应收账款对应的交易基础必须真实，政府购买服务或补贴应纳入预算管理，避免以预期财政资金为不确定性增信。第二，质押标的需要具备可让与性和特定性，能够通过登记或其他公示方式对抗第三人，否则质权可能无法有效设立。第三，相关程序必须符合法律规定，包括履行国有资产评估、批准或备案手续，重大事项需经政府常务会议或人大决议，确保决策程序合法。常见争议焦点包括：质押权利是否属于禁止担保的公益性资产，政府与社会资本合作中项目收益权质押是否加重政府支出责任，以及质权实现时是否影响公共利益。因此，在结构设计时应将政府角色限定为授权者、监管者而非担保人，避免任何形式的政府兜底承诺或隐性担保，以合规方式盘活项目资产权能。
政府基建项目融资担保的实务操作与风险如何防控？
在政府基建项目融资担保实务中，防控风险的关键在于担保结构的合法性、有效性和可执行性。首先，应充分论证担保财产的权属状况。对土地使用权和在建工程，需核实土地出让合同是否约定限制抵押条款，是否已缴纳全部土地出让金，在建工程是否存在工程款优先受偿权或消费者购房优先权等法定优先顺位。对收益权类和应收账款类质押，应审查基础合同是否明确禁止质押，收益金额是否可预测且稳定，避免以虚构或未来不确定的收费权作为质押物。其次，必须履行必要的公示和登记程序。不动产抵押应到自然资源部门办理抵押登记，动产和权利质押应在中国人民银行征信中心动产融资统一登记公示系统进行登记，未经登记不得对抗善意第三人。特许经营权质押通常还需获得政府授权部门的同意或备案，并在相关协议中明确质权实现方式。再次，注意政府隐性债务的红线。设计担保方案时，不得以财政资金直接作为还款来源，不得要求政府出具担保函、承诺函或安慰函，不得将公益性资产作为抵押物，否则可能被认定为违规举债，导致担保无效并引发审计问责。此外，应设置合理的风险缓释措施，如要求项目公司开立监管账户，将项目收益优先用于偿还贷款，或引入保险、保证担保等增信工具。在发生违约时，质权实现应兼顾公共利益，例如对于特许经营权质押，可通过变更经营主体或政府临时接管等方式保障公共服务的连续性。同类项目常见的争议焦点包括：政府换届或政策调整导致授权文件效力争议，收益权价值评估分歧，以及多轮质押中的优先受偿顺序。因此，建议在融资文件中对权利瑕疵、政策变动、不可抗力等情形作出详细约定，并建立动态监控机制，定期核查担保财产状态和项目运营情况，及时采取法律措施维护债权人权益。
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